Spółka komunalna kilku gmin dla prowadzenia gospodarki wodnościekowej

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej „u.s.g.”) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania własne obejmują w szczególności sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Potwierdza to art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: „u.z.z.w.): zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Wykonywanie zadań własnych przez gminy podlega przepisom prawa publicznego. Gmina nie może uchylić się od wykonywania wskazanych zadań. Czynnikiem warunkującym wykonywanie zadań własnych nie jest osiąganie na ich realizacji zysku.

Gmina może realizować zadania własne poprzez użycie różnego oprzyrządowania prawnego: bezpośrednio przez własne „wewnętrzne” jednostki organizacyjne, na poziomie metropolitalnym, poprzez formułę porozumienia komunalnego, poprzez związek komunalny. W myśl art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania swoich zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywanie przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (art. 9 ust. 3 u.s.g.). Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej „u.g.k.”) gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek (art. 9 ust. 1 u.g.k.). Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy „systemowej”, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 u.s.g., których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4 u.s.g.).

Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków posługuje się określeniem: „przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne”. Jednocześnie definiuje je jako przedsiębiorcę (w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność” (art. 2 pkt 4 u.z.z.w.). „Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne” to zatem m.in.: gmina bezpośrednio zarządzająca gospodarką wodno-ściekową przez swoją wewnętrzną jednostkę organizacyjną, spółka komunalna jednej gminy, a także – w celu osiągnięcia efektu synergii – spółka komunalna wielu gmin.

Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 u.g.k.).

Komunalna spółka kapitałowa ma osobowość prawą niezależną od osobowości prawnej gmin - wspólników. Spółka taka występuje w obrocie prawnym pod własną firmą, we własnym imieniu i na własny rachunek. Spółka kapitałowa ma własny majątek, odrębny od majątku jej wspólników - gmin. Utworzenie przez kilka gmin spółki dla wykonywania zadań użyteczności publicznej nie oznacza „uwspólnienia” tych zadań. Przeciwnie, każdy ze wspólników-gmin ma „publicznoprawny” obowiązek do zapewnienia świadczeń o odpowiedniej jakości na rzecz członków właściwej wspólnoty samorządowej. Należy uznać, że poprzez utworzenie spółki (konstrukcji prawa prywatnego) nie dojdzie do „wspólnej” („gromadnej”) odpowiedzialności za wykonywanie zadań publicznych. Spółka prawa handlowego jest tylko jednym z wielu narzędzi wykonawczych, jakie mogą zostać zastosowane do wykonywania przez gminy obowiązków wynikających z przepisów prawa publicznego. W przypadku powołania jednej spółki dla obsługi zadań wielu gmin powinien zatem zostać zachowany stan odpowiedniej równowagi w wykonywaniu zadań użyteczności publicznej na obszarach poszczególnych gmin, a zaangażowaniem gmin w finansowanie działalności spółki handlowej jako narzędzia do wykonywania zadań publicznych. Obowiązek zapewnienia spółce komunalnej zdolności finansowej do wykonywania zadań własnych gmin ciąży na gminach - udziałowcach i ma swoje źródło przede wszystkim w przepisach prawa publicznego.

Zgodnie z art. 3 k.s.h. przez umowę spółki handlowej wspólnicy albo akcjonariusze zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu przez wniesienie wkładów oraz, jeżeli umowa albo statut spółki tak stanowi, przez współdziałanie w inny określony sposób. W myśl art. 151 § 3 k.s.h. odnoszącego się do spółki z o.o. wspólnicy są zobowiązani jedynie do świadczeń określonych w umowie spółki. Lustrzana regulacja dotyczy spółki akcyjnej (art. 301 § 4 k.s.h.).Można postawić tezę, że w przepisach Kodeksu spółek handlowych chodzi o zobowiązanie, którego źródłem jest autonomia woli i konsens stron. Przepis ten nie może się natomiast odnosić do obowiązków wspólników czy akcjonariuszy wynikających wprost z prawa publicznego. Dalej art. 159 k.s.h. stanowi, że jeżeli wspólnikowi mają być przyznane szczególne korzyści lub jeżeli na wspólników mają być nałożone, oprócz wniesienia wkładów na pokrycie udziałów, inne obowiązki wobec spółki, należy to pod rygorem bezskuteczności wobec spółki dokładnie określić w umowie spółki. Chodzi tu o świadczenia wynikające z zobowiązań cywilnoprawnych. Niemniej sensem istnienia komunalnej spółki celowej jest świadczenie publicznych usług dla członków wspólnoty samorządowej. Kształt odpowiedniego działania wspólników względem spółki, aby ta zachowała zdolność do wykonywania zadań własnych gmin, nie musi wynikać z treści umowy czy statutu spółki ale może być ustalany na bieżąco, stosownie do okoliczności i potrzeb.

Wykładni art. 151 § 3 k.s.h., art. 159 k.s.h.,art. 301 § 4 k.s.h należy dokonywać przez pryzmat szczególnego charakteru spółki komunalnej. Norma prawa publicznego nakładająca obowiązki na gminę nie może zostać „rozmyta” przez normę prawa prywatnego regulującą wewnętrzną organizację spółki handlowej w relacji do jej wspólników. Obowiązki gmin w zakresie potrzeby ponoszenia kosztów wykonywania zadań publicznych są znane gminom. Udziały bądź akcje w spółce komunalnej, będącej narzędziem do wykonywania zadań własnych gminy, z istoty rzeczy nie są przeznaczone do obrotu. Funkcja informacyjna dla wspólników jaka wynika z powołanych powyżej przepisów kodeksu spółek handlowych w przypadku spółki komunalnej nie spełnia swojej roli.

Z treści prawa publicznego wynikają dla gmin ich własne obowiązki, bez względu na formułę prawną, przy pomocy której gmina będzie realizowała swoje zadania. Skuteczność norm prawa publicznego nie jest warunkowana powtórzeniem ich treści w umowie spółki. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.z.z.w. „przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne” jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. Z kolei przepis art. 5 ust. 2 u.z.z.w. stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków.

Dla nieprzerwanego, bieżącego zaspokojenia potrzeb wspólnoty samorządowej nie wystarczy założenie spółki komunalnej i wyposażenie jej w „wyjściowe” środki pieniężne. Potrzebne jest jej stałe, ciągłe dofinansowywanie w sposób proporcjonalny. Inwestycje w infrastrukturę są kosztochłonne, motywem ich podejmowania nie jest kalkulacja zysku ale potrzeba zaspokojenia potrzeb wspólnoty samorządowej Imperatyw dla odpowiedniego (proporcjonalnego) finansowania spółki wykonującej za gminy zadania użyteczności publicznej ma swoje źródło w przepisach prawa publicznego. Z kolei sposób tego finansowania określają przepisy prawa spółek.

Jeżeli zachowanie wspólnika czy akcjonariusza (gminy) narusza stan równowagi niezbędny dla wykonywania usług użyteczności publicznej na obszarze poszczególnych gmin i spółka podejmuje aktywność na obszarze gminy, która nie zapewnia finansowania odpowiedniego dla ponoszonych przez tą spółkę kosztów, to niewątpliwie powstają roszczenia cywilnoprawne spółki w stosunku do takiego wspólnika. Ich identyfikacja następuje w sferze prawa prywatnego. Z zasad ogólnych wynikających z przepisów o finansach publicznych jak i z przepisów ustrojowych samorządzie gminnym należy wyciągnąć wniosek, że gmina nie powinna ani bezpośrednio ani pośrednio zastępować działalności innej gminy w obszarze użyteczności publicznej. Utworzenie wspólnej spółki dla wykonywania zadań publicznych nie uzasadnia „jazdy na gapę”. Innymi słowy wspólnicy spółki z o.o. albo akcjonariusze spółki akcyjnej wykonującej zadania użyteczności publicznej dla kilku gmin powinni proporcjonalnie ponosić nakłady potrzebne do realizacji ich własnych zadań ustawowych bez finansowania w sposób pośredni działalności innych gmin. Ponieważ gminy utworzyły spółkę „ rozliczenia” pomiędzy wspólnikami z tytułu prowadzenia działalności użyteczności publicznej powinien następować nie bezpośrednio pomiędzy gminami ale z wykorzystaniem narzędzia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (relacji pomiędzy spółką a jej wspólnikami).

Blog