Związek międzygminny jest podmiotem prawa publicznego. Wniosek taki wynika m.in. ze sformułowania art. 65 ust. 1, który stanowi o wykonywaniu przez związek zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Świętokrzyskiego z 8.1.2008, NK.I-0911/6/08 wskazano, że „istota związku międzygminnego polega na tym, że zainteresowane gminy określają, jakie zadania, należące do zakresu ich działania, będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku, dotyczące wykonywania zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek.” W istocie rzeczy związek stanowi nową strukturę prawną względem tworzących go gmin. Jedną z cech związku jako podmiotu prawa publicznego jest jego samodzielność. W piśmiennictwie C. Kociński, Odwołanie przewodniczącego związku międzygminnego, NZS 2002, nr 4, s. 37 i n. podnosi, że „przepisy powszechnie obowiązujące w tym ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują, aby gminy, które utworzyły związek międzygminny, miały jakiekolwiek bezpośrednie, instytucjonalne uprawnienia kontrolne w stosunku do utworzonego przez nie związku. Prawa do dokonywania czynności kontrolnych przez organy gmin nie można wywieść również ze stosunku kierowania czy nadzoru, gdyż pomiędzy związkiem a gminami nie zachodzą tego typu stosunki.” Związek jako odrębny podmiot prawa nie jest tożsamy ani z tworzącymi go gminami ani tym bardziej z organami gmin. Tytułem przykładu można podnieść, iż w piśmie SKO z 16.5.2005, SKO/413/P/05, wskazano że związek „nie może być uznany za organ jednostki samorządu terytorialnego, a posiadane przez niego nieruchomości winny być opodatkowane podatkiem od nieruchomości.”
Osobowość prawna związku w płaszczyźnie prawa prywatnego jest kategorią służebną względem podmiotowości prawnej związku międzygminnego w płaszczyźnie prawa publicznego.
Natura osobowości prawnej związku międzygminnego należy do zagadnień spornych w nauce prawa. Związek międzygminny jest podmiotem który podejmuje zachowania zarówno w płaszczyźnie prawa administracyjnego jak i prawa cywilnego. W piśmiennictwie L. Rajca, Spór o konstrukcję osobowości publicznoprawnej samorządu terytorialnego, PS 2001, nr 7-8, s. 26 i n. podniósł, że „osobowość prawna samorządu terytorialnego ma dwojakie znaczenie: >po pierwsze oznacza zdolność do występowania w stosunkach cywilno-prawno-majątkowych - we własnym imieniu, po drugie oznacza kompetencje do wykonywania, również w imieniu własnym, władzy publicznej: w tym drugim przypadku mówi się często o podmiotowości publicznoprawnej, która stanowi wyraz szczególnego prawnego statusu miasta (gminy) w systemie państwowo-prawnym<. W literaturze podkreśla się, że osoba prawa publicznego podlega nie tylko temu prawu. Jako podmiot występujący w sferze prawa cywilnego (np. jako właściciel) podlega również jego przepisom.” Por. M. Ofiarska, Formy…, s. 475. Z kolei R. Cybulska, w: B. Dolnicki, M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska – Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, Cz. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2010, s. 808 wskazuje, że związek posiada „zarówno osobowość publicznoprawną, jak i cywilnoprawną.” Warto zaznaczyć, że w przypadku związku ustawodawca osobno reguluje zagadnienie przejęcia praw i obowiązków gmin uczestniczących w związku i osobno reguluje zagadnienia powstania osobowości prawnej związku. Zgodnie z art. 64 ust. 3 prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Z kolei art. 68 ust. 2 stanowi, że związek nabywa osobowość prawną po zarejestrowaniu, z dniem ogłoszenia statutu.
Należy zatem wyraźnie odróżnić podmiotowość publicznoprawną związku jako podmiotu prawa publicznego od osobowości prawnej związku w płaszczyźnie stosunków prywatnoprawnych. Pojęcie „osobowości prawnej” jest, jak wspomniano, terminem prawa cywilnego. Na temat pojęcia osobowości prawnej zob. np. J. Frąckowiak, w: System prawa prywatnego. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. M. Safjana, t. I, Warszawa 2007, s. 1006 i n. W płaszczyźnie prawa cywilnego związek międzygminny stanowi zatem osobę prawną. W piśmiennictwie A. Całus, Konstrukcja i rodzaje osób prawnych, ich rejestracja i zakres regulacji w kodeksie cywilnym, Prz.Leg. 1997, nr 2, s. 40 i n. wskazał, że przepis art. 33 k.c. za substrat osoby prawnej przyjmuje „jednostkę organizacyjną" Zdaniem tego Autora „oznacza to, że nabycie kwalifikacji osoby prawnej uzależnione jest od tego, czy daną jednostkę można uznać za >jednostkę organizacyjną<; wprawdzie pojęcie >organizacja< (>organizacyjna<) jest określeniem szerokim i mało precyzyjnym, niemniej można przyjąć, że w każdym przypadku zakłada istnienie zindywidualizowanych organów; uzasadniony zatem staje się pogląd, według którego polski k.c. sprowadził sprawę konstrukcji osoby prawnej do istnienia organów powiązanych z bliżej nie określoną >jednostką<. [...] Jednostka organizacyjna, aby mogła stanowić substrat osoby prawnej, musi mieć statut; ta właściwość osoby prawnej wynika z art. 35 i art. 38 [k.c.].
Związek międzygminny powstaje dla realizacji zadań publicznych. Osobowość prawna jako szczególny status podmiotu prawa cywilnego jest pochodną utworzenia podmiotu predestynowanego do realizacji zadań publicznych. Innymi słowy osobowość prawna związku międzygminnego w rozumieniu prawa prywatnego nie jest celem samym w sobie, ale jest jednym z narzędzi dla realizacji zadań publicznych. W literaturze przedmiotu podnosi się, że osobowość prawna związku jest rękojmią samodzielności prawnej działania związku. R. Cybulska, w: Ustawa…, s.
Związek posiada w ł a s n ą osobowość prawną. Zgodnie z art. 33 k.c. osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 33 k.c. jest komentowany art. 65 ust. 2, który w sposób wyraźny przyznaje związkowi osobowość prawną (por. wyrok Sądu Najwyższego z 14 lutego 2008r., II CSK 502/07 zgodnie z którym „nie można uznać osobowości prawnej na zasadzie domniemania ani obowiązywania jakiejkolwiek normy zwyczajowej”).
W tym kontekście wskazać należy na wyrok Sądu Najwyższego z 23 października 2003r., V CK 387/02, OSNC 2004, nr 12, poz. 196 w brzmieniu: „dłużnik nie może przedstawić do potrącenia Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Ministra Skarbu Państwa, wzajemnych wierzytelności, które ma w stosunku do innych państwowych jednostek organizacyjnych” Podobnie dłużnik związku nie może przedstawić do potrącenia wierzytelności gminy uczestniczącej w związku i odwrotnie: dłużnik gminy nie może przedstawić do potrącenia wierzytelności wobec związku,
Z uwagi na fakt, że związek dysponuje składnikami mienia komunalnego przekazanemu mu przez jednostki samorządu terytorialnego, które są uczestnikami związku, związek kwalifikowany jest jako „komunalna” osoba prawna. L. Kieres, Związki i porozumienia komunalne, ST 1991, nr 10, s.
Na marginesie uwag o związku komunalnym wypada postawić wniosek de lege ferenda aby art. 33 k.c. odnoszący się do problematyki osobowości prawnej wskazywał w treści swojej regulacji nie tylko Skarb Państwa ale również podmioty prawa publicznego utworzone w oparciu o przepisy o samorządzie terytorialnym, niezależnie od tego, że te ostatnie przepisy nadają osobowość prawną powoływanym przez siebie podmiotom prawa publicznego.
Związek międzygminny jest osobą prawną prawa prywatnego szczególnego rodzaju. Związku nie można traktować jako sui generis spółki (pomimo, że spółki kapitałowe można tworzyć w dowolnych celach niekoniecznie związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej). Z jednej strony związek międzygminny jest podmiotem prawa publicznego, któremu przyznana została osobowość prawna dla zwiększenia jego operatywności, wobec faktu, że z istoty rzeczy związek będzie stroną stosunków cywilnoprawnych. Podobnie zresztą osobowość prawną ma Skarb Państwa (art. 33 k.c.) jako podmiot praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych, które dotyczą mienia państwowego a nie należą do innych państwowych osób prawnych (art. 34 k.c.), czy tworzące związek komunalny gminy. Z drugiej strony istnieje numerus clausus spółek, a przepisy o związkach międzygminnych nie odsyłają do przepisów prawa spółek.
Powstanie związku ma podwójny charakter prawny. Po pierwsze, jest to zdarzenie podlegające regulacji prawa administracyjnego. Po drugie, powstanie związku jest zdarzeniem z płaszczyzny prawa cywilnego.
Związek może wykonywać poruczone mu zadania w sposób bezpośredni albo pośredni. W tym drugim przypadku związek może tworzyć inne jednostki organizacyjne, w tym osoby prawne (będące przedsiębiorcami), i zawierać umowy z innymi podmiotami. Por. uchwała RIO w Kielcach z 19.6.1995, 147/95, OwSS 1995, nr 4, s. 156.
Blog