Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym[1] reguluje – zgodnie z art. 1 ustawy - zasady zarządzania mieniem państwowym, w zakresie nieuregulowanym w przepisach szczególnych. W sferze teoretycznej pozostaje ona na styku prawa administracyjnego, publicznego gospodarczego ale także i elementów prawa prywatnego, gdyż instrumenty zarządzania mieniem w stosunkach cywilnoprawnych podlegają prawu prywatnemu. Ustawa – w stosunku do spółek z udziałem państwowym – nie wprowadza nowych typów uprawnień korporacyjnych dla zarządzających mieniem.

Skarb Państwa, czyli państwo na gruncie relacji prywatnoprawnych, posługuje się w relacjach prywatnoprawnych – w zasadzie - takim samym instrumentarium prawnym jak i inne podmioty prawa prywatnego. Zgodnie z art. 44 k.c. mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Mieniem jest zatem np. prawo własności akcji czy udziałów w spółce kapitałowej. Przepis art. 44¹ § 1. k.c. definiuje tzw. mienie państwowe. Zgodnie z tą normą prawną własność i inne prawa majątkowe, stanowiące mienie państwowe, przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym.

Ratio legis ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym można streścić następującym cytatem: „państwo działając w sferze dominium powinno główny akcent położyć na efektywne gospodarowanie posiadanym mieniem w celu budowania jego trwałej wartości, a także na jego zabezpieczenie przed możliwymi nadużyciami.” (druk nr 1053 Sejmu VIII Kadencji). Ratio legis aktu prawnego determinuje kierunki, stosowanej w miarę potrzeby, wykładni funkcjonalnej analizowanych przepisów.[2]

Zgodnie z art. 2 pkt 1 Ustawy przez „spółkę” w rozumieniu jej przepisów należy przez to rozumieć spółkę handlową w rozumieniu ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych oraz spółkę europejską w rozumieniu ustawy z dnia 4 marca 2005 r. o europejskim zgrupowaniu interesów gospodarczych i spółce europejskiej. W konsekwencji „spółką”, na gruncie ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, będzie lege non distinguente zarówno spółka osobowa, czyli tzw. osoba ustawowa (komandytowo - akcyjna ale także komandytowa i jawna; wykluczyć należy natomiast spółkę partnerską, której wspólnikami mogą być tylko osoby fizyczne i EZIG), jak i spółka kapitałowa czyli osoba prawna (spółka z o.o., akcyjna, europejska).

„Spółka”, zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 2 Ustawy, może być państwową osobą prawną jeżeli jej akcjonariuszami[3] są wyłącznie Skarb Państwa lub inne państwowe osoby prawne i, co oczywiste, właściwe przepisy ustrojowe przyznają jej osobowość prawną (art. 33 k.c.).

Można zatem, po pierwsze, wyróżnić spółkę – lege non distinguente osobę prawną jak i osobę ustawową - z całkowitym udziałem państwowym, tzn. z całkowitym udziałem Skarbu Państwa lub (alternatywa zwykła) innych państwowych osób prawnych. Podgrupą tych spółek będą spółki – państwowe osoby prawne.

Po drugie, należy wyróżnić spółkę – lege non distinguente osobę prawną jak i osobę ustawową - z częściowym udziałem państwowym, tzn. z częściowym udziałem Skarbu Państwa lub (alternatywa zwykła) innych państwowych osób prawnych.

Dalej, po trzecie, można wyróżnić spółkę z udziałem (całkowitym lub częściowym) innej spółki z udziałem państwowym. Spółka z udziałem państwowym (całkowitym lub częściowym) może być bowiem podmiotem dominującym (przedsiębiorcą dominującym[4]), względem innych spółek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przedsiębiorca dominujący to taki, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą. Czyli posiada uprawnienia, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców. Uprawnienia takie tworzą w szczególności: a) dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami, b) uprawnienie do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami, c) stan, w którym członkowie jego zarządu lub rady nadzorczej stanowią więcej niż połowę członków zarządu innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), d) dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów w spółce osobowej zależnej albo na walnym zgromadzeniu spółdzielni zależnej, także na podstawie porozumień z innymi osobami, e) prawo do całego albo do części mienia innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), f) umowa przewidująca zarządzanie innym przedsiębiorcą (przedsiębiorcą zależnym) lub przekazywanie zysku przez takiego przedsiębiorcę.

Ponadto spółka z udziałem państwowym (całkowitym lub częściowym) może być udziałowcem w innej spółce nie będąc względem niej tzw. przedsiębiorcą dominującym.

Co ważne z punktu widzenia niniejszej opinii prawnej, zgodnie z art. 3 ust. 4 Ustawy „przepisów ustawy dotyczących państwowych osób prawnych nie stosuje się do spółek.”

Jak to wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy (druk nr 1053 Sejmu VIII Kadencji) „powyższe związane jest z założeniem, że projektowana ustawa ma doprowadzić do zbliżenia modelu wykonywania uprawnień właścicielskich w stosunku do spółek do zasad rynkowych, gdzie zarówno nadzór właścicielski jak i sposób kreowania stosunków wewnętrznych ma następować na zasadach korporacyjnych, z uwzględnieniem faktycznej kontroli operacyjnej Skarbu Państwa nad daną spółką, adekwatną do uprawnień właścicielskich. Projektowana ustawa odstępuje od tworzenia szczególnego reżimu dla spółek z udziałem Skarbu Państwa, które po jej wejściu w życie w większym stopniu będą działać na zasadach ogólnych – z korzyścią zarówno dla sprawności i efektywności procesu zarządzania, ale także z korzyścią dla bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego.”

Ustawodawca uzasadnił tą koncepcję w ten sposób, że „powyższe rozwiązanie jest spójne z wytycznymi OECD dotyczącymi nadzoru korporacyjnego w przedsiębiorstwach publicznych (wydanie 2015), które w tym zakresie wskazują, że >państwo jako właściciel powinno zachowywać się jak każdy inny większościowy udziałowiec/akcjonariusz, kiedy ma on możliwość znaczącego wywierania wpływu na przedsiębiorstwo oraz powinno być świadomym i aktywnym udziałowcem/akcjonariuszem, kiedy ma ono pozycję mniejszościową. Państwo powinno wykonywać swoje prawa w celu ochrony swojej własności oraz optymalizacji jej wartości<. Warto w tym miejscu zauważyć, że wbrew pozorom, przyjęcie >korporacyjnej< metody regulacji nie skutkuje obniżeniem poziomu ochrony mienia państwowego. System będzie bowiem uszczelniony poprzez zastosowanie kryterium efektywnej kontroli korporacyjnej.”

Spółka należąca w 100% do Skarbu Państwa  lub państwowych osób prawnych jest państwową osobą prawną. Niemniej ilekroć ustawa wprowadza ogólne normy dotyczące państwowych osób prawnych, to nie ma ona wówczas zastosowania do spółek.

Na przykład art. 38 ust. 1 Ustawy stanowi, że dokonanie przez państwową osobę prawną czynności prawnej w zakresie rozporządzenia składnikami aktywów trwałych w rozumieniu ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, zaliczonymi do wartości niematerialnych i prawnych, rzeczowych aktywów trwałych lub inwestycji długoterminowych, w tym wniesienia ich jako wkładu do spółki lub spółdzielni, wymaga określonej bliżej tam zgody. Powyższa norma prawna dedykowana jest ogólnie państwowym osobom prawnym, nie ma zatem zastosowania do spółek. Inaczej niż w poprzednim modelu prawnym ograniczenia w rozporządzaniu mieniem przez spółkę z udziałem państwowym nie będą miały miejsca bezpośrednio w ustawie ale w aktach wewnątrzkorporacyjnych.

Po pierwsze, podmiot uprawniony do wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa[5] lub państwowa osoba prawna, w zakresie wykonywania praw z akcji w spółce, są obowiązane podejmować działania mające na celu określenie, w drodze uchwały walnego zgromadzenia (zgromadzenie wspólników) lub w statucie (umowie) tej spółki, że zgody walnego zgromadzenia (zgromadzenia wspólników) wymaga dokonanie przez spółkę pewnych czynności. Od siły głosu podmiotu uprawnionego do wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej będzie zależało czy nośnikiem zasad, o których mowa w ustawie, będzie statut (umowa spółki) czy uchwała zgromadzenia udziałowców.

Treść art. 17 ust. 1-3 Ustawy wskazuje, że chodzi tu o następujące czynności spółki:

• rozporządzenie składnikami aktywów trwałych w rozumieniu ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, zaliczonymi do wartości niematerialnych i prawnych, rzeczowych aktywów trwałych lub inwestycji długoterminowych, w tym wniesienie jako wkładu do spółki lub spółdzielni, jeżeli wartość rynkowa tych składników przekracza wartość 5% sumy aktywów w rozumieniu ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, ustalonych na podstawie ostatniego zatwierdzonego sprawozdania finansowego, a także oddanie tych składników do korzystania innemu podmiotowi, na okres dłuższy niż 180 dni w roku kalendarzowym, na podstawie czynności prawnej, jeżeli wartość rynkowa przedmiotu czynności prawnej przekracza 5% sumy aktywów, przy czym, oddanie do korzystania w przypadku: a) umów najmu, dzierżawy i innych umów o oddanie składnika majątkowego do odpłatnego korzystania innym podmiotom - przez wartość rynkową przedmiotu czynności prawnej rozumie się wartość świadczeń za rok - jeżeli oddanie składnika majątkowego nastąpiło na podstawie umów zawieranych na czas nieoznaczony, albo za cały czas obowiązywania umowy - w przypadku umów zawieranych na czas oznaczony, b) umów użyczenia i innych nieodpłatnych umów o oddanie składnika majątkowego do korzystania innym podmiotom - przez wartość rynkową przedmiotu czynności prawnej rozumie się równowartość świadczeń, jakie przysługiwałyby w razie zawarcia umowy najmu lub dzierżawy, za rok - jeżeli oddanie składnika majątkowego nastąpi na podstawie umowy zawieranej na czas nieoznaczony, albo cały czas obowiązywania umowy - w przypadku umów zawartych na czas oznaczony;
• nabycie składników aktywów trwałych w rozumieniu ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, o wartości przekraczającej: a) 100 000 000 złotych lub b) wartość 5% sumy aktywów w rozumieniu ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, ustalonych na podstawie ostatniego zatwierdzonego sprawozdania finansowego;
• objęcie albo nabycie akcji innej spółki o wartości przekraczającej: a) 100 000 000 złotych lub b) wartość 10% sumy aktywów w rozumieniu ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, ustalonych na podstawie ostatniego zatwierdzonego sprawozdania finansowego;
• zbycie akcji innej spółki o wartości przekraczającej: a) 100 000 000 złotych lub b) 10% sumy aktywów w rozumieniu ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, ustalonych na podstawie ostatniego zatwierdzonego sprawozdania finansowego.
• zawarcie umowy o usługi prawne, usługi marketingowe, usługi w zakresie stosunków międzyludzkich (public relations) i komunikacji społecznej oraz usługi doradztwa związanego z zarządzaniem, jeżeli wysokość wynagrodzenia przewidzianego łącznie za świadczone usługi przekracza 500 000 zł netto, w stosunku rocznym;
• zawarcie zmiany umowy o usługi prawne, usługi marketingowe, usługi w zakresie stosunków międzyludzkich (public relations) i komunikacji społecznej oraz usługi doradztwa związanego z zarządzaniem podwyższającej wynagrodzenie powyżej kwoty500 000 zł netto, w stosunku rocznym;
• zawarcie umowy o usługi prawne, usługi marketingowe, usługi w zakresie stosunków międzyludzkich (public relations) i komunikacji społecznej oraz usługi doradztwa związanego z zarządzaniem, w których maksymalna wysokość wynagrodzenia nie jest przewidziana;
• zawarcie umowy darowizny lub innej umowy o podobnym skutku o wartości przekraczającej 20 000 złotych lub 0,1% sumy aktywów w rozumieniu ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, ustalonych na podstawie ostatniego zatwierdzonego sprawozdania finansowego;
• zawarcie umowy zwolnienia z długu lub innej umowy o podobnym skutku o wartości przekraczającej 50 000 złotych lub 0,1% sumy aktywów w rozumieniu ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, ustalonych na podstawie ostatniego zatwierdzonego sprawozdania finansowego.

Ponadto podmiot uprawniony do wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa lub państwowa osoba prawna, w zakresie wykonywania praw z akcji w spółce, mogą podejmować działania mające na celu określenie, w drodze uchwały walnego zgromadzenia lub w statucie tej spółki, surowszych wymagań niż określone powyżej (art. 17 ust. 5 Ustawy).

Po drugie, podmiot uprawniony do wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa lub państwowa osoba prawna, w zakresie wykonywania praw z akcji w spółce, są obowiązane podejmować działania mające na celu wprowadzenie, w drodze uchwały walnego zgromadzenia lub w statucie tej spółki, obowiązku przedkładania walnemu zgromadzeniu przez organ zarządzający zaopiniowanego przez organ nadzorczy, sprawozdania o wydatkach reprezentacyjnych, a także wydatkach na usługi prawne, usługi marketingowe, usługi w zakresie stosunków międzyludzkich (public relations) i komunikacji społecznej oraz usługi doradztwa związanego z zarządzaniem (art. 17 ust. 6 Ustawy).

Po trzecie, podmiot uprawniony do wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa lub państwowa osoba prawna, w zakresie wykonywania praw z akcji w spółce, są obowiązane podejmować działania mające na celu określenie, w drodze uchwały walnego zgromadzenia lub w statucie tej spółki, zasad zbywania składników aktywów trwałych w rozumieniu ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Zasady te muszą uwzględniać zastosowanie trybu przetargu oraz wyjątki od obowiązku jego zastosowania, w przypadku zbywania przez spółkę składników aktywów trwałych, o wartości przekraczającej 0,1% sumy aktywów w rozumieniu ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, ustalonych na podstawie ostatniego zatwierdzonego sprawozdania finansowego, chyba że wartość ta nie przekracza 20 000 zł (art. 17 ust. 4 Ustawy). Ponadto podmiot uprawniony do wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa lub państwowa osoba prawna, w zakresie wykonywania praw z akcji w spółce, mogą podejmować działania mające na celu określenie, w drodze uchwały walnego zgromadzenia lub w statucie tej spółki, surowszych wymagań niż określone powyżej (art. 17 ust. 5 Ustawy).

Po czwarte, podmiot uprawniony do wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa lub państwowa osoba prawna (nie będąca spółką), w zakresie wykonywania praw z akcji w spółce, są obowiązane podejmować działania mające na celu wprowadzenie do statutów spółek, wobec których spółka z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej jest przedsiębiorcą dominującym w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, wymogów, o których mowa w art. 17 ust 1-4 i 6, z uwzględnieniem ust. 5 Ustawy. Jeżeli zatem spółka z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej nie będącej spółką nie jest podmiotem dominującym wówczas nie ma obowiązku ustawowego we wprowadzaniu do ustroju spółki wspomnianych wymogów.

Przy czym, podmiot uprawniony do wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa lub państwowa osoba prawna, w zakresie wykonywania praw z akcji w spółce, są obowiązane podejmować działania mające na celu określenie, w drodze uchwały walnego zgromadzenia lub w statucie tej spółki, że członkowie organu zarządzającego powoływani i odwoływani są przez organ nadzorczy po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego, którego celem jest sprawdzenie i ocena kwalifikacji kandydatów oraz wyłonienie najlepszego kandydata na członka organu zarządzającego. Podmiot uprawniony do wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa lub państwowa osoba prawna, w zakresie wykonywania praw z akcji w spółce, są obowiązane podejmować działania mające na celu wprowadzenie do statutów spółek, wobec których spółka z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej jest przedsiębiorcą dominującym w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, powyższego wymogu (art. 18 Ustawy).

Po piąte, podmiot uprawniony do wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa lub państwowa osoba prawna, w zakresie wykonywania praw z akcji w spółce, jako kandydata na członka organu nadzorczego wskazuje osobę, posiadającą pozytywną opinię Rady do spraw spółek z udziałem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, która spełnia szczegółowo opisane w ustawie wymogi pozytywne i nie spełnia przesłanek negatywnych (art. 19 ust. 1 -5 Ustawy).[6]

W przypadku gdy członek organu nadzorczego nie spełnia wymogów określonych w art. 19 ust. 1-5 Ustawy, organ właściwy do jego odwołania niezwłocznie podejmuje działania mające na celu odwołanie członka organu nadzorczego (art. 19 ust. 6 Ustawy).

Przy czym podmiot uprawniony do wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa lub państwowa osoba prawna, w zakresie wykonywania praw z akcji w spółce, są obowiązane podejmować działania mające na celu wprowadzenie do statutów spółek, wobec których spółka z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej jest przedsiębiorcą dominującym w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, wymogów, o których mowa w art. 19 ust. 1-5 Ustawy (art. 20 Ustawy).

W uzasadnieniu projektu ustawy (druk nr 1053 Sejmu VIII Kadencji) wyjaśniono, że „projektowana ustawa opiera się na założeniu, że konsolidacja nadzoru właścicielskiego powinna odbywać się przede wszystkim w sferze regulacyjnej – w tym zakresie istotne jest wypracowanie wspólnych standardów działania w odniesieniu do wszystkich spółek z udziałem Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych. (…) W związku z powyższym, projektowana ustawa przewiduje, że organ lub podmiot reprezentujący Skarb Państwa lub państwową osobę prawną, która nie jest spółką, w zakresie wykonywania praw z akcji w spółce, będzie obowiązany podejmować działania mające na celu określenie, w drodze uchwały walnego zgromadzenia lub zmiany statutu (w zależności od faktycznej siły decyzyjnej na walnym zgromadzeniu), [szczególnych] zasad zarządzania mieniem.” Z wykładni historycznej wynika zatem wniosek, że przedmiotowe obowiązki nie zostały nałożone bezpośrednio na państwową osobę prawną będącą spółką.

Komentowana regulacja – co do zasady – nie działa w stosunku korporacyjnym spółki z mocy samego prawa (ipso iure), tak jak np. normy Kodeksu spółek handlowych czy Kodeksu cywilnego.

Przeciwnie wymaga ona transpozycji do regulacji wewnątrzspółkowej poprzez działania podmiotu będącego adresatem tej normy prawnej. Innymi słowy sama ustawa nie wywołuje dla stosunku spółki bezpośrednich skutków prawnych. Podobna metodyka regulacji została przyjęta w przepisach ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami.[7] Dzięki tej metodzie regulacji możliwe stało się objęcie działaniem celów strategicznych ustawy także tych spółek, w których Skarb Państwa jest tylko – bezpośrednio lub pośrednio - częściowym udziałowcem.

Ustawa konstruuje w swej treści pewne obowiązki co do modelowania ustroju spółek. Adresatem tych obowiązków są co do zasady dwa podmioty. Po pierwsze, podmiot uprawniony do wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa. Po drugie, państwowa osoba prawna, przy czym przepisów ustawy nie stosuje się do tych państwowych osób prawnych, które mają status spółki. Argument z wykładni językowej prowadzi do wniosku, że w rozumieniu ustawy spółki będące państwowymi osobami prawnymi nie są bezpośrednimi adresatami przytoczonych powyżej norm prawnych.

Niemniej przywołany już wcześniej art. 19 ust. 6 Ustawy nakłada bezpośrednio obowiązki na organ właściwy do odwołania członka organu nadzorczego do podjęcia działania mającego na celu odwołanie członka organu nadzorczego.

Podmiot uprawniony do wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa (lub państwowa osoba prawna), w zakresie wykonywania praw z akcji w spółce, jest obowiązany podejmować działania mające na celu wprowadzenie do statutów spółek, wobec których spółka z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej jest przedsiębiorcą dominującym w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, wymogów, o których mowa w art. 17 ust 1-4 i 6, z uwzględnieniem ust. 5 i art. 19 (art. 17 ust. 7, 20 Ustawy).

W konsekwencji na spółce będącej państwową osobą prawną nie ciąży ustawowy obowiązek podejmowania działania aby w spółkach wobec których spółka ta jest podmiotem dominującym wprowadzić wymogi, o których mowa w art. 17 ust 1-4 i 6, z uwzględnieniem ust. 5 i art. 19 (art. 17 ust. 7, 20 Ustawy).

Spółka będąca państwową osobą prawną może wprowadzić wymogi, o których mowa w art. 17 ust 1-4 i 6, z uwzględnieniem ust. 5 i art. 19 Ustawy w spółkach wobec których jest podmiotem dominującym :

1. z własnej inicjatywy, biorąc pod rozwagę ratio legis ustawy

albo

2. w wykonaniu działań podejmowanych w wyniku poleceń wydanych przez podmiot uprawniony do wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa na podstawie art. 17 ust. 7 Ustawy.

Powyższe wywody ilustruje następująca tabela:

Źródło: opracowanie własne

Blog