447

Ustawa o oficjalnej nazwie „Justice for Uncompensated Survivors Today (JUST) Act of 2017” budzi wiele emocji i kontrowersji. W Polsce znana jest pod nazwą „ustawy 447” (od numeru druku projektu w Kongresie). Ustawa 447 ma na celu wsparcie przez administrację Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej działań dotyczących rewindykacji mienia pozostałego po ofiarach Holokaustu. Zasadnicza wątpliwość prawna sprowadza się do pytania kto i w jakim zakresie ma być beneficjentem tej rewindykacji. Bezpośrednich ofiar Holokaustu do dziś dnia żyje niewiele, a wobec ogromu Zagłady liczba ich prawnych spadkobierców (nawet w kolejnych pokoleniach) też jest stosunkowo nieliczna. Niemniej ustawa 447 w formie klauzuli generalnej rozszerza listę beneficjentów rewindykacji w taki sposób, że powstają zasadnicze wątpliwości prawne i moralne.

W oparciu o ustawę 447 do listopada 2019r., a zatem już wkrótce, Departament Stanu ma przedstawić odpowiednim komisjom Kongresu Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej jednorazowy (co nie przekreśla drogi do dalszej legislacji) raport o stanie realizacji tzw. deklaracji terezińskiej. Deklaracja ta dotyczy rewindykacji mienia po ofiarach Holokaustu. Została podpisana w dniu 30 czerwca 2009r. przez 46 państw. Wśród sygnatariuszy deklaracji terezińskiej jest m.in. Rzeczypospolita Polska i Niemcy. Deklaracja terezińska jest miękkim prawem i nie ma mocy wiążącej.

Treść ustawy 447

Ustawa 447 jest bardzo krótka jak na polskie i europejskie standardy legislacji. Definiuje ona trzy ważne terminy, którymi się posługuje: „covered countries”, „wrongfully seized or transferred”, „raport”. Określenie ‘‘covered countries’’ odnosi się w zasadzie do sygnatariuszy tzw. deklaracji terezińskiej. Termin „wrongfully seized or transferred’’ obejmuje konfiskaty, wywłaszczenia, nacjonalizacje, przymusową sprzedaż lub przeniesienie mienia pod przymusem „w okresie Holokaustu lub w okresie rządów komunistycznych”. Jedna uwaga. Sprowadzenie do wspólnego mianownika czasów Holokaustu i okresu rządów komunistycznych w Europie Środkowo – Wschodniej ze względów historycznych jest nadużyciem skali porównania. Jest również istotna różnica prawna pomiędzy podmiotami prawa publicznego odpowiedzialnymi za utratę mienia w czasach Holokaustu i w czasie rządów komunistycznych. Holokaust był zbrodnią przeciwko narodowi żydowskiemu organizowaną przez nazistowskie państwo niemieckie. Rządy komunistyczne po 1945 r. w państwach Europy Środkowej i Wschodniej nie miały na celu całkowitej eksterminacji jakiejkolwiek grupy narodowościowej, w tym Żydów. Konfiskata mienia przez rządy komunistyczne dotyczyła wszystkich obywateli państwa komunistycznego – właścicieli mienia bez względu na ich narodowość.

Kluczowym pojęciem ustawy 447 jest tzw. „Raport”. Nie później niż 18 miesięcy po dacie wejścia w życie ustawy 447, Sekretarz Stanu ma przedłożyć właściwym komisjom Kongresu Raport, w którym zostanie opisany stan przepisów krajowych i praktyka w zakresie identyfikacji mienia ofiar Holokaustu, jego zwrotu lub wypłaty odszkodowań. Ustawa 447 formułuje trzy płaszczyzny na których miałaby mieć miejsce rewindykacja mienia.

Po pierwsze, ustawa 447 odnosi się do zwrotu prawowitym właścicielom wszelkiej własności, w tym religijnej lub mienia wspólnoty, która została bezprawnie odebrana.

Po drugie, jeśli zwrot mienia nie byłby możliwy, ustawa 447 odnosi się do zapewnienia porównywalnego mienia zastępczego lub wypłata sprawiedliwej rekompensaty prawowitemu właścicielowi zgodnie z zasadami sprawiedliwości i szybkiego procedowania.

Po trzecie, w przypadku mienia, co do którego nie ma spadkobierców, ustawa 447 odnosi się do zapewnienia innej własności lub rekompensaty „aby pomóc potrzebującym osobom, które przeżyły Holokaust, wesprzeć edukację Holokaustu oraz w innych celach”. Sformułowanie „w innych celach” jest pojęciem niebezpiecznie otwartym. Ustawa 447 nawet nie podejmuje próby doprecyzowania kto i z jakich przekonywujących racji prawnych miałby być dysponentem rekompensaty w miejsce ofiar Holokaustu i ich prawowitych spadkobierców.

Zadaniem Raportu jest opisanie w jaki sposób inne suwerenne państwa przygotują swoje prawo dla potrzeb rewindykacji mienia ofiar Holokaustu i jak to prawo będzie działało w praktyce (w amerykańskiej nauce prawa popularna jest koncepcja law in books and law in action). Wreszcie Raport ma określić stan realizacji roszczeń osób ocalałych z Holokaustu - obywateli Stanów Zjednoczonych i członków ich rodziny obywateli Stanów Zjednoczonych.

Moc prawna ustawy 447

Ustawa 447 jest wewnętrznym aktem prawa Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej. Adresatem obowiązków nałożonych przez ustawę 447 jest administracja amerykańska. Ustawa nie jest aktem prawa międzynarodowego publicznego. Nie ma rangi umowy międzypaństwowej podlegającej ratyfikacji. Absolutnie nie ma mocy obowiązującej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako źródło prawa (art. 87 Konstytucji). Ustawa 447 nie jest i nie może być źródłem roszczeń cywilnoprawnych kogokolwiek przeciwko komukolwiek. Nie oznacza to, że nie ma ona żadnego znaczenia. Z uwagi na mocarstwową pozycję USA (określaną jako Pax Americana) ustawa 447 może być źródłem poważnych politycznych nacisków. Ewentualny wyrok sądu amerykańskiego orzekającego w systemie precedensowym motywowany treścią ustawy 447, sprzeczny z podstawymi zasadami polskiego porządku prawnego, nie powinien zostać uznany w Polsce z uwagi na klauzulę porządku publicznego.

Żydzi w Polsce

Nazistowskie państwo niemieckie przeprowadziło zbrodnię ludobójstwa także na terenie okupowanej Polski. Liczba ludności Polski w przededniu II wojny światowej wynosiła 35 mln i była szóstym państwem Europy. Polacy stanowili ponad 68 proc. ogółu obywateli, a Żydzi aż 8,5 proc. ogółu obywateli. Polska przedwojenna była drugim po USA najliczniejszym skupiskiem Żydów na świecie. Ziemie polskie były od stuleci gościnne dla Żydów. W średniowieczu, a także w okresach późniejszych, znalazły na nich azyl diaspory żydowskie wypędzone z Niemiec, Węgier, Francji, Austrii, Hiszpanii, Portugalii, Kijowa, Moskwy. Fundamentem swobód społeczności żydowskiej był edykt królewski Kazimierza Wielkiego z 1334r., który wyłączył Żydów ze zwierzchności prawa niemieckiego i poddał gminy żydowskie bezpośredniej jurysdykcji sądów królewskich. Rzeczpospolita zyskała status paradisus iudeorum („żydowskiego raju”) jak to określił Samuel Adalberg. Wiek XVI był nazywany „złotym wiekiem” Rzeczypospolitej, która - inaczej niż reszta Europy - była miejscem bez stosów i bez wojen religijnych. Wiek XVII przyniósł Rzeczypospolitej wojny szwedzkie, tureckie, tatarskie, rosyjskie, kozackie, a co za tym idzie wyniszczenie państwa i wzrost zjawisk ksenofobicznych. Kryzys i upadek I Rzeczypospolitej (której ziemie bez precedensu, w trzech turach od 1772r. do 1795r., podzielili między siebie sąsiedzi) nie był bez wpływu dla sytuacji i Polaków i Żydów i innych narodowości.

W odrodzonej w 1938r. II Rzeczypospolitej obywatele polscy pochodzenia żydowskiego korzystali, na równych prawach, z ochrony prawa. Zgodnie z art. 95 Konstytucji marcowej „Rzeczpospolita Polska zapewnia na swoim obszarze zupełną ochronę życia, wolności i mienia wszystkim bez różnicy pochodzenia, narodowości, języka, rasy lub religii.” W II Rzeczypospolitej ustawy norymberskie ograniczające prawa żydów były nie do pomyślenia. Czy nie było w wielonarodowej II Rzeczypospolitej antysemityzmu? Był. Nigdy nie przybrał jednak rozmiarów zbrodni. Nie był zjawiskiem wyizolowanym. Istniał obok antygermanizmu, antyrusycyzmu, antyczechizmu, antyukrainizmu i antypolonizmu.

Wyłączna odpowiedzialność nazistowskiego państwa niemieckiego za Holokaust

Ustawa 447 nie eksponuje okoliczności, że za Holokaust jest odpowiedzialny wyłącznie jeden podmiot prawa publicznego międzynarodowego. Ze względów moralnych i historycznych absolutnie nie można o tym zapominać. Niepamięć jest grzechem śmiertelnym przyrównywanym do powtórzenia zbrodni. Wybaczenie? Według Hanny Arendt niemożliwe jest wybaczenie radykalnego zła. Primo Levi uważa, że nie jest możliwe wybaczenie tym, który o to nie proszą. Dysponentem prawa do wybaczenia są ofiary. Niemniej zaakcentowanie podmiotu odpowiedzialnego za Holokaust byłoby istotne także ze względów prawnych. Chodzi przecież o odpowiedzialność majątkową za mienie utracone w wyniku Holokaustu. Ustawa 447 odnosi się do innych podmiotów prawa publicznego międzynarodowego (tzw. covered countries) i do finansowania edukacji o Holokauście czy pokrywania „innych celów”.

Odpowiedzialnym za Holokaust, w kategoriach prawnych, było nazistowskie państwo niemieckie. W międzynarodowym prawie publicznym obowiązuje zasada kontynuacji. Oznacza to, że zmiana formy władzy nie oznacza powstania ab ovo nowego państwa. Republika Federalna Niemiec była sukcesorem III Rzeszy.

Nazistowskie państwo niemieckie samo organizowało zbrodnię Holokaustu na okupowanych terenach Polski (administracja polska została zlikwidowana).

Rząd polski w Londynie – na miarę swoich możliwości - informował zachodnich Aliantów i światową opinię publiczną o bezprzykładnych zbrodniach niemieckich dokonywanych na Żydach na okupowanych ziemiach polskich. Polskie państwo podziemne wysłało na Zachód kuriera Jana Karskiego, który przed swoją misją na własne oczy, dobrowolnie zobaczył jak wygląda piekło – niemiecki obóz masowej zagłady. Jak zostało przyjęte wówczas przez Aliantów zeznanie naocznego świadka zagłady? Co wówczas oficjalnie powiedziano i co zrobiono w tej sprawie w Londynie i Waszyngtonie? Jak silny był głos potępienia zbrodni Holokaustu ze strony Watykanu?

Nie można zapominać, że w czasach bezprzykładnego terroru wielu Polaków z narażeniem życia własnego i rodziny pomagało Żydom. Karą dla Polaka za pomoc dla współobywatela Żyda była śmierć[1]. Obraz tamtych czasów nie jest rzecz jasna czarno-biały. Jest w nim Irena Sendlerowa jako symbol wielu tych, którzy pomagali[2]. Jest w nim „Campo di Fiori” Czesława Miłosza - karuzela na tle płonącego getta. Z punktu widzenia prawa publicznego międzynarodowego, za zbrodnie na obywatelach polskich pochodzenia żydowskiego, popełnione przez kogokolwiek, na terenach okupowanych II Rzeczypospolitej odpowiadało wyłącznie nazistowskie państwo niemieckie. Wynika to z oczywistego faktu likwidacji polskich władz państwowych. W niemieckiej strefie okupacyjnej część ziem II Rzeczypospolitej inkorporowano do III Rzeszy z części utworzono Generalne Gubernatorstwo. Zgodnie z art. 43 konwencji haskiej z 1907 r. „z chwilą faktycznego przejścia władzy z rąk rządu legalnego do rąk okupanta, tenże poweźmie wszystkie będące w jego mocy środki, celem przywrócenia iest zapewnienia, o ile to jest możliwem, porządku i życia społecznego, przestrzegając, z wyjątkiem bezwzględnych przeszkód, prawa obowiązujące w tym kraju.” Nie można jednak porównywać zorganizowanej, systemowej, państwowej zbrodni realizowanej przez okupanta z przestępstwami kryminalnymi dokonywanymi przez pojedynczych obywateli okupowanego terytorium.

Czy Niemcy nie wyczerpały swojej odpowiedzialności majątkowej za zbrodnie III Rzeszy? Sprawy reparacji wojennych regulowała wcześniej konwencja haska z 1907r. Niemniej jej autorzy nie przewidywali koszmaru o rozmiarach Holokaustu. Odpowiedzialność za straty wywołane przebiegiem I wojny światowej uregulował ad hoc Traktat Wersalski. Po II wojnie światowej sprawę reparacji uregulowały konferencje z Poczdamu, Jałty, oraz tzw. Pokój Paryski (1947). Przyjętą wówczas zasadą kierunkową odnośnie reparacji było ich egzekwowanie do wysokości możliwości płatniczych Niemiec. O ile jednak nadal pozostają niezaspokojone roszczenia ofiar Holokaustu o wygaśnięciu odpowiedzialności majątkowej nie powinno być mowy.

W konsekwencji za mienie ofiar Holokaustu (budynki, rzeczy ruchome, itp.) zniszczone w czasie Holokaustu i działań wojennych II wojny światowej odpowiada państwo niemieckie.

Wybiórcze potraktowanie roszczeń cywilnych przez ustawę 447

Ustawa 447 odnosząc się w pewnym sensie do roszczeń o charakterze cywilnym obejmuje swoim zainteresowaniem tylko niektóre z nich. Z kolei z punktu widzenia prawa cywilnego (zapewne trywializując w ten sposób powagę Zagłady) Holokaust jest m.in. bezprecedensowym deliktem, czyli czynem zabronionym rodzącym solidarną odpowiedzialność cywilną za szkodę nazistowskiego państwa niemieckiego i jego funkcjonariuszy. Pozbawienie życia, rozstrój zdrowia, uszkodzenie ciała, zabranie majątku itp. zawsze skutkuje powstaniem roszczeń cywilnoprawnych. Posługując się polską aparaturą pojęciową zdarzenia takie rodzą roszczenia o naprawienie szkody na mieniu, szkody na osobie, zadośćuczynienie za doznaną krzywdę (polskie prawo cywilne wyrasta z rzymskich – czytaj uniwersalnych - wartości prawnych). Według prawa kolizyjnego (tzn. takiego, które rozstrzyga jaki system prawny jest właściwy dla sprawy z tzw. elementem obcym) dla deliktu prawem właściwym jest prawo miejsca popełnienia czynu zabronionego – lex loci delicti commisi. Można przyjąć, że zarzut przedawnienia roszczenia deliktowego mógłby zostać uznany za nadużycie prawa podmiotowego.

Pominięcie przez ustawę 447 roszczeń cywilnych możliwych do podniesienia przeciwko państwu odpowiedzialnemu za Holokaust jest nieproporcjonalne jeżeli oczekuje się finansowania edukacji o Holokauście czy finansowania „innych celów”.

Zwrot mienia i odszkodowania dla żyjących ofiar Holokaustu i ich spadkobierców

Za mienie ofiar Holokaustu zniszczone w czasie Holokaustu i działań militarnych II wojny światowej może odpowiadać wyłącznie państwo niemieckie. To samo dotyczy mienia zagrabionego przez nazistowskie państwo niemieckie. Państwo niemieckie powinno przejąć wyłączny ciężar – jak to ujmuje ustawa 447 - „zapewnienia porównywalnego mienia zastępczego lub wypłaty sprawiedliwej rekompensaty prawowitemu właścicielowi zgodnie z zasadami sprawiedliwości i szybkiego procedowania” Mieści się to bowiem w tzw. ogólnych zasadach prawa uznanych przez narody cywilizowane.

Konfiskata mienia obywateli polskich pochodzenia żydowskiego została dokonana przez nazistowskie państwo niemieckie. Nieruchomości Żydów skonfiskowane przez Niemców zostały przez nich porzucone w związku z przebiegiem działań militarnych.

W okresie PRL ustawa z 6 maja 1945r. o majątkach opuszczonych i porzuconych[3] (obowiązująca od 7 maja 1945r. do 19 kwietnia 1946r.) definiowała majątek opuszczony jako wszelki majątek, który w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. nie znajdował się w dyspozycji jego właściciela, następcy prawnego lub osoby reprezentujących ich interesy, a także majątek zajęty lub skonfiskowany przez byłe władze okupacyjne. Mienie obywateli polskich pochodzenia żydowskiego, tak jak mienie wielu innych obywateli, było zatem majątkiem opuszczonym. Ustawa umożliwiała uprawnionym osobom (właścicielowi, określonym krewnym, małżonkowi właściciela) przywrócenie posiadania majątku opuszczonego, a po 10 latach nabycie jego własności przez zasiedzenie. Ustawa przewidywała w określonych terminach nabycie własności majątku przez Skarb Państwa. Ustawa nie dyskryminowała jakiejkolwiek narodowości. Umożliwiała formalne odzyskanie własności osobom posiadającym tytuł prawny. Nabycie własności majątków przez Skarb Państwa po długim okresie czasu, w przypadku bezczynności osób uprawnionych lub wobec ich braku, było rozwiązaniem cywilnoprawnie dopuszczalnym i cywilizowanym. W tym miejscu pochwała komunistycznej legislacji musi się urwać. Podstawę do roszczeń mogą stanowić inne akty prawne PRL. Przepis art. 42 ustawy z 6 maja 1945r. o majątkach opuszczonych i porzuconych stanowił bowiem, że ustawa nie narusza dekretu z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dekretu z 14 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa ani innych przepisów prawa na podstawie których państwo może dokonać wywłaszczeń.

Nieruchomości gruntowe i inne mienie wywłaszczone przez władze komunistyczne powinny podlegać zasadom reprywatyzacyjnym wspólnym dla wszystkich poszkodowanych. Jeżeli aparat represji komunistycznych nie był skierowany przeciwko jakiejkolwiek grupie etnicznej, to brak jest podstaw do uprzywilejowania w tym zakresie osób narodowości żydowskiej. Powinna obowiązywać zasada równego traktowania wszystkich poszkodowanych przez państwo komunistyczne. Temat reprywatyzacji jest obecnie w Polsce tematem niedokończonym.

Potrzebne jest tu jedno zastrzeżenie uwzględniające uwarunkowania historyczne jak i cywilistyczne zasady rozliczania nakładów na cudzą rzecz. Budynki – przed wywłaszczeniem gruntów przez rządy komunistyczne – w wielu wypadkach zostały zrównane z ziemią, za co ponosi odpowiedzialność nazistowskie państwo niemieckie. Nakłady na odbudowanie budynków poniósł kto inny. Roszczenie rei vindicatio jest – od czasów prawa rzymskiego – immanentnie związane z rozliczeniem nakładów. Ewentualne roszczenie reprywatyzacyjne (odnosząc się do ewentualnego przyszłego stanu prawnego, niezależnie od innych przyjmowanych wcześniej rozwiązań legislacyjnych) nie powinno obejmować wartości nakładów na grunt poniesionych przez państwo polskie lub inne podmioty.

Brak podstaw dla roszczeń osób nie będących ofiarami lub ich spadkobiercami

Zupełnie niezrozumiałe jest zastrzeżenie w ustawie 447, że w przypadku mienia, co do którego nie ma spadkobierców, należałoby oczekiwać zapewnienia przez wszystkich sygnatariuszy deklaracji terezińskiej innej własności lub rekompensaty, aby pomóc potrzebującym osobom, które przeżyły Holokaust, wesprzeć edukację Holokaustu oraz w innych celach. Dlaczego?

Po pierwsze, państwa Europy Środkowej i Wschodniej nie były katami ale ofiarami II wojny światowej. W ich interesie leży rzecz jasna edukacja Holokaustu – bardzo potrzebna co pokazuje już sama lektura ustawy 447 – niemniej w ramach ich własnej, suwerennej polityki. Roszczenie o przymusowe pokrycie kosztów edukacji Holokaustu i finansowania „innych celów” nie powinno być kierowane do ofiar. II Rzeczypospolita była państwem wielonarodowym. Jej obywatele pochodzenia żydowskiego zamieszkiwali na tych ziemiach od stuleci. Masowe morderstwa Żydów metodycznie przeprowadzone przez nazistowskie państwo niemieckie były wielką stratą państwa polskiego.

Rzeczypospolita Polska jako sukcesorka PRL może ponosić wyłącznie odpowiedzialność za nacjonalizację majątku swoich obywateli ale równą wobec wszystkich poszkodowanych, bez faworyzowania jakiejkolwiek grupy narodowościowej i bez jakiegokolwiek związku z Holokaustem.

Po drugie, wobec powszechnej zasady prawa cywilnego o przejmowaniu mienia bezdziedzicznego swych obywateli przez państwo (które było dramatycznie zniszczone w wyniku II wojny światowej) nie istnieje uzasadnienie dla żądań osób, nie legitymujących się jakimkolwiek tytułem prawnym, do państwa, które przejęło mienie bezdziedziczne.

Po trzecie, należy przypomnieć postawione już wcześniej pytanie, co zrobiły i co mogły zrobić amerykańskie środowiska żydowskie w czasie II wojny światowej aby pomóc Żydom mordowanym przez nazistowskie państwo niemieckie? Po raporcie Jana Karskiego nie mogło być wątpliwości co do faktu i rozmiarów Zagłady. Czy kontynuatorzy tych środowisk mają moralne prawo do oczekiwania rekompensaty m.in. „na inne cele” od państw – ofiar II wojny światowej? Do rangi symbolu urasta odmowa przyjęcia w USA w 1939 r. statku St.Louis z żydowskimi uchodźcami na pokładzie. W następstwie tego kilkuset uciekinierów, którzy powróciło do Europy, straciło życie w Holokauście. Odyseja żydowskich uchodźców miała miejsce już po wydarzeniach Kristallnacht 9/10 listopada 1938r., która była jasnym sygnałem co do intencji III Rzeszy wobec Żydów. Sprawa St.Louis zamknęła drogę innym potencjalnym uciekinierom.

Ustawa 447 nazywa się ustawą o sprawiedliwości. Jak widać jest to pojęcie względne.

Blog