ADMINISTRACYJNE KARY PIENIĘŻNE A POSTĘPOWANIE RESTRUKTURYZACYJNE
Prawidłowa kwalifikacja wierzytelności jako układowych albo pozaukładowych ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia celów postępowania restrukturyzacyjnego. Dzięki wyodrębnieniu pojęcia „wierzytelności układowe” możliwe jest określenie zakresu restrukturyzacji finansowej dłużnika, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie restrukturyzacyjne. Postępowanie restrukturyzacyjne nie jest jednak homogeniczne, to znaczy nie ogranicza się tylko do wierzytelności prywatnoprawnych. Jest wprost przeciwnie. Postępowanie restrukturyzacyjne ma charakter heterogeniczny. Wierzytelności pozaukładowe, co do zasady, powinny być zaspokojone przez dłużnika w restrukturyzacji w sposób bieżący, zgodnie z terminami ich wymagalności. Nie podlegają one modyfikacjom poprzez treść układu.
Ustawodawca przewidział w miarę proste kryterium dla rozstrzygnięcia, czy dana wierzytelność ma charakter układowy czy pozaukładowy. W myśl art. 150 ust. 1 pkt 1 p.r. układ obejmuje wierzytelności osobiste powstałe przed dniem otwarcia postępowania restrukturyzacyjnego (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej). Niemniej w przypadkach szczególnych mogą powstać istotne wątpliwości prawne. O kwalifikacji wierzytelności jako układowej decyduje przede wszystkim relacja daty otwarcia restrukturyzacji do daty powstania wierzytelności. Wierzytelności powstałe przed otwarciem restrukturyzacji są wierzytelnościami układowymi. Z kolei wierzytelności powstałe po otwarciu restrukturyzacji są wierzytelnościami pozaukładowymi. Niektóre z wierzytelności powstałych przed otwarciem restrukturyzacji także mogą mieć charakter pozaukładowy, a to z uwagi na ich szczególny charakter prawny (art. 151 p.r.).
Odpowiedzialność administracyjna oznacza zasadę ponoszenia przez osoby fizyczne albo jednostki organizacyjne (osoby ustawowe, osoby prawne) przewidzianych prawem ujemnych konsekwencji za zaniechania (działania bądź zaniechania) stanowiące naruszenia nakazów lub zakazów ustanowionych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego lub w aktach administracyjnych o charakterze indywidualnym. Odpowiedzialność administracyjna wiąże się z popełnieniem „deliktu administracyjnego”, czyli naruszeniem normy prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego (w tym normy prawa publicznego gospodarczego, prawa bankowego itp.) lub naruszeniem aktu administracyjnego skierowanego indywidualnie do podmiotu administrowanego. Administracyjna kara pieniężna zdefiniowana jest w przepisach ogólnych w art. 189b k.p.a.
Z punktu widzenia prawa restrukturyzacyjnego najistotniejszą cechą kary pieniężnej jest jej bezekwiwalentność. Korelatem kary pieniężnej nie jest jakiekolwiek przysporzenie na rzecz podmiotu obciążonego tą karą. Należność ta ma dominującą funkcję represyjną. Kary pieniężne co do zasady nakładane są ex post, czyli za naruszenie, które miało miejsce w przeszłości. Nałożenie kary pieniężnej poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. Kara pieniężna nie powstaje automatycznie, „z mocy prawa”. Samo zaistnienie faktu naruszenia zakazu lub nakazu przewidzianych w prawie skutkować winno wszczęciem postępowania administracyjnego.
Kara pieniężna może mieć różne postaci; to także kara „krocząca”. W przypadku gdyby przed otwarciem postępowania restrukturyzacyjnego ziściły się podstawy do kary kroczącej, wówczas, niezależnie od daty wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary kroczącej, do układu wejdzie ta część kary kroczącej, która dotyczy zachowania strony do dnia otwarcia jej postępowania restrukturyzacyjnego.
Przy kwalifikacji należności z tytułu kary pieniężnej z decyzji administracyjnej wydanej po otwarciu postępowania restrukturyzacyjnego, a dotyczącej deliktu administracyjnego popełnionego przed otwarciem postępowania restrukturyzacyjnego możliwe jest wyrażenie różnych stanowisk. Za tezą, że taka „wierzytelność” ma charakter pozaukładowy, może prima facie przemawiać argument, że kara pieniężna nie powstaje z mocy prawa, ale dopiero w wyniku wydania decyzji administracyjnej. Niemniej rzecz jest bardziej skomplikowana i wymaga szerszych wyjaśnień.
Regulacja art. 150 ust. 1 pkt 1 p.r. posługuje się nieprecyzyjnym kryterium dla kwalifikowania administracyjnych kar w kontekście podlegania układowi. Ustawodawca pozostawia sporo wątpliwości. Z dotychczasowych ustaleń wynika, że z punktu widzenia kwalifikacji wierzytelności jako układowej nie ma znaczenia: świadomość wierzyciela o powstaniu jego należności, data wymagalności, data wystąpienia z żądaniem o tę wierzytelność do sądu lub innego organu, data wydania orzeczenia co do tej wierzytelności, data prawomocności tego orzeczenia. Co więcej, układ obejmuje także wierzytelności powstałe po otwarciu restrukturyzacji, o ile wcześniej powstał stosunek prawny, w ramach którego zastrzeżono warunek zawieszający. W przypadku zobowiązań o świadczeniu okresowym i ciągłym dla ich kwalifikacji kluczowe znaczenie mają okoliczności sprzed otwarcia restrukturyzacji. W oparciu o dotychczasowe rozważania, w kontekście kwalifikacji „wierzytelności” układowych, należy wskazać na następujący paradygmat. Ustawodawca przeprowadza podział „wierzytelności” ze względu na konsekwencje zachowania dłużnika podejmowanego przed otwarciem restrukturyzacji (innych zdarzeń dziejących się przed otwarciem restrukturyzacji) i konsekwencje zachowania dłużnika po otwarciu restrukturyzacji (innych zdarzeń dziejących się po otwarciu restrukturyzacji). Założenie to budowane jest w oparciu o szereg przepisów prawa, a w tym o art. 77, 150 ust. 1 pkt 1 Prawa restrukturyzacyjnego.
Powstaje pytanie, co powinno być priorytetem przy kwalifikacji wierzytelności jako układowych: czy materialnoprawne zdarzenie rodzące odpowiedzialność prawną, czy procedura weryfikująca to zdarzenie? O ile dłużnik ma wpływ na swoje zachowanie albo ponosi ryzyko prawne, z mocy ustawy, za ziszczenie się określonych zdarzeń (art. 435 k.c.), o tyle dłużnik nie prowadzi postępowania mającego na celu weryfikację jego odpowiedzialności. Zatem przy kwalifikowaniu „wierzytelności” przywiązywanie szczególnej wagi do procedury (w przypadku kar administracyjnych – postępowania administracyjnego) może budzić uzasadnione wątpliwości. Z punktu widzenia regulacji prawa restrukturyzacyjnego odwołującej się do powstania wierzytelności wydaje się, że nie ma znaczenia, w jakim czasie miało miejsce postępowania administracyjne, w wyniku którego powstała decyzja wymierzająca administracyjną karę pieniężną, kluczowe znaczenie będzie miał czas, w którym dana osoba dopuściła się deliktu administracyjnego. W podsumowaniu można stwierdzić, że nie ma znaczenia data, w której organ administracyjny wyciągnie konsekwencje prawne z deliktu administracyjnego, istotne znaczenie ma natomiast data popełnienia owego deliktu.
Popełnienie deliktu administracyjnego jest kompletem warunków do spełnienia z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej. W ramach postępowania restrukturyzacyjnego może dojść do zmiany praktyki postępowania dłużnika. W danym stanie faktycznym otwarcie postępowania restrukturyzacyjnego może otwierać nowy sposób prowadzenia spraw przez dłużnika. Zatem data popełnienia deliktu administracyjnego może być nieprzypadkowa. Z kolei data wydania decyzji administracyjnej obejmującej karę pieniężną jest wypadkową wielu czynników niezależnych od dłużnika. Ostateczna decyzja administracyjna może być wydana albo przed, albo po otwarciu postępowania restrukturyzacyjnego, w sytuacji gdy delikt miał miejsce przed otwarciem restrukturyzacji. Przypisywanie większego znaczenia przebiegowi i skutkom postępowania niż zaszłościom istotnym z materialnoprawnego punktu nie byłoby racjonalne.
Przypomnieć należy, że kara pieniężna ma charakter bezekwiwalentny. Z ekonomicznego punktu widzenia trudno sprowadzić do wspólnego mianownika sytuację, w której kontrahent dłużnika nie otrzyma świadczenia wzajemnego i Skarb Państwa nie otrzyma wymierzonej kary administracyjnej. Realizowanie odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny popełniony przed otwarciem postępowania restrukturyzacyjnego poprzez kwalifikację tej należności jako pozaukładowej doprowadziłoby w efekcie do uprzywilejowania tej należności względem innych wierzycieli, których należności powstały przed otwarciem postępowania restrukturyzacyjnego. W takim wypadku powstałaby istotna wątpliwość, czy taka wykładnia prawa restrukturyzacyjnego jest systemowo spójna z art. 342 ust. 1 pkt 3 prawa upadłościowego, który wprost kwalifikuje kary pieniężne jako podlegające zaspokojeniu dopiero w trzeciej kategorii, na równi z należnościami z darowizn i zapisów (a zatem z czynnościami pod tytułem darmym). Należy zatem postawić tezę o niskim priorytecie zaspokojenia należności z tytułu administracyjnych kar pieniężnych na wypadek niewypłacalności dłużnika.
Kara administracyjna ma funkcję represyjną. Na wypadek upadłości podmiotu obciążonego karą umowną funkcja represyjna ulega osłabieniu, albowiem należności z tytułu kary administracyjnej podlegają zaspokojeniu dopiero w trzeciej kategorii, po zaspokojeniu w zasadzie większości należności wierzycieli (ze statystyki efektywności dywidendy upadłościowej należałoby wyciągnąć konkluzję, że kategoria trzecia jest rzadko zaspokojona w praktyce upadłościowej). Można z tego wyciągnąć wniosek, że funkcja represyjna kary nie oznacza jej realizacji w sposób bezwzględny. Należy w tym miejscu porównać wartości takie jak funkcje kary pieniężnej i funkcje restrukturyzacji. W wypadku zagrożenia egzystencji prawnej podmiotu obciążonego administracyjną karą pieniężną funkcja represyjna powinna ustąpić celowi, jakim jest zapobieganie upadłości podmiotu obciążonego tą karą. Kara pieniężna ma również charakter prewencyjny. Prewencja rozumiana jest jako zapobieganie popełnianiu deliktów administracyjnych w przyszłości przez inne podmioty i przez podmiot dotknięty wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej. Funkcja prewencyjna administracyjnej kary pieniężnej nie zadziała, jeżeli kara pieniężna przeszkodzi restrukturyzacji.
Blog